閒聊：土地紋理與都市交通問題

都市交通環境之特性

坊間在討論都市交通問題的時候，常會提到都市計畫失靈的問題。而筆者認為，都市計畫失靈的源頭，乃來自於地政管理的不章與既有土地整頓的不作為所致，例如道路用地未徵收、既成道路未廢除甚至計畫道路與既成道路相互牽制，產生畸形路口的狀況。因為目前我國執行的各種都市計畫，均以對既有聚落土地使用分區管制為主，要求以市地重劃或區段徵收開發的都市計畫區仍然不在多數，所以都市計畫的主要本質即是針對既有人口密集區的管理，在《都市計畫法》第七條中，也僅有優先發展區與新市區建設闡述對於「造鎮」等新闢模式。

筆者認為，都市的本質即是一個土地使用與交通運輸的聚集區域，首先是都市本身因為區位良好，可以作為鄰近地區日常活動節點，例如商業行為、公共設施及宗教活動等，接著因為人類追求近便性，而沿著聚落周圍居住，開始有了居住人口。筆者讀大學的時候，老師最愛問的問題是「先有土地使用還是交通運輸？」以大多數都市來講，筆者認為是先有城際運輸(聚落對聚落)，然後因為許多路徑交會而有新的城市，最後這座城市擴大之後就有市區運輸。

而不論是在都市之間移動還是在都市裡面移動，都必須依靠交通。然而，檢視世界上歷史悠久的老城市，針對都市問題的研究都是近代工業化之後才出現，連「都市計畫」的概念是近代才有的管理科學理論，這是因為工業化之後才有環境公害與鄰避設施的概念。但最早的都市計畫幾乎不會談論到交通問題，例如日本時期對臺灣各城市的市街改正，確實是依照車輛行駛便利性而規劃的幾何，然而也因為汽車文化未普及，它並沒有道路容量或車流動線的概念。

坊間描述的路口幾何不佳或路幅狹窄，通常都是站在行車不便或存在風險的角度，但站在一座存在上百年的舊城區，汽車是後來且外來的交通模式，這座都市當然就不是為了汽車而產生，一定會有格格不入的感覺。實際上，傳統的都市計畫就是一種對人民生活方式的管理甚至干預手段，因為它約束了哪些土地可以作何種使用方式、哪些又不行，但這樣的模式常會與民眾生活背道而馳，因為都市計畫具備法律的位階，任何一個變更需要漫長的規劃程序，然後是一連串的討論與行政程序，這樣的作業時間往往趕不上一個地區發展變化，例如經濟起飛導致的汽車普及速度。

都市土地使用與道路路網之特性

人類活動的足跡會產生各種道路與土地紋理：每一條路都有它的故事，土地的交易繼承產生而來的地籍亦難以抹滅，對於發展歷史悠久的城市更是如此。在歐洲許多都市，早已經歷過一波汽車生活與都市環境的衝突問題，其中汽車的引進如同臺灣面臨的問題一樣，都市街道狹窄且沒有道路層級分別等，加上舊城區空間有限，還能不能再容納汽車進入？臺灣的都市發展雖然沒有像歐洲舊城市一樣長達數百甚至上千年，但也早於汽車開始普及的年代，且真正大規模且有制度的實施都市計畫，也不到五十年以前，所以筆者認為都市計畫的實施早已轉變為一種價值觀的衡量：「我們應該追求有秩序的人為都市，還是應該保留既有的都市紋理？」

這樣的問題並非空穴來風。在都市計畫執行的實務上面，因為都市早期的發展過程早已產生一定的土地紋理與權屬，若要塑造成「適合汽車的都市環境」就必須進行道路拓寬、取直甚至重整路網。在交通領域上面，許多專業人士對於道路功能層級的劃分並不陌生，就連筆者自己也寫過相關文章，但是回到都市環境，不論是土地價格還是居民對於土地的固著性，都是讓土地取得更加艱難的挑戰。由於道路開闢或拓寬意味著用地取得，站在「路過民眾」的立場當然是道路變寬就能方便開車，但是站在「當地居民」的立場則是道路變寬導致自己持有的土地減少。

而「路過民眾」與「當地居民」的意見差異，正好可以對應到穿越性旅次與目的性旅次，這就是進行道路功能層級劃分的核心價值。然而回過頭來思考，道路功能層級的劃分其實也是一種因應汽車交通加入之後才有的理論，對於屹立數百年的舊城區而言，汽車只不過是交通行為的其中一種方式，過去人們從步行、騎馬、行駛獸力車到現代的行駛機械動力車輛，未來都市會出現何種新型運具也不得而知，為了當代的某種運輸工具而大肆拆遷建築與徵收土地，不僅是一項耗費地方財政資源的作法，也是欠缺對都市生命週期概念認知的思維。

都市土地使用與道路路網之介面衝突

監察院在2013年發布了一個新聞稿，部分監察委員提案針對都市計畫公共設施長期未徵收取得進行糾正，要求內政部與地方政府進行解編，這實際上就已反映出都市計畫作為一個管制性措施，其執行上仍須要靠金錢才能落實。然而隨都市計畫法修正而實施都市計畫的區域，迄今也近五十年，地方政府卻仍然無力取得公共設施用地，例如道路、公園、停車場及其他公共服務設施等，卻仍必須依法定期通盤檢討，檢討完之後自然有增減公共設施，但因為都市計畫的概念具有區位跟空間資源配置的特性，一樣要符合最小用地面積門檻，結果導致國家民族(Volksgemeinschaft)的生活環境不僅沒有改善，還要被在紙上且不知何時出現的公共設施限制土地使用。

國內的都市計畫實際上都是有路網整頓的性質，卻未進行土地整理，造成計畫道路開闢之後，土地紋理還是一樣雜亂，若計畫道路跟土地紋理無法配合，那產生畸零地與畸形路口就是必然結果。筆者以前說過「沒有土地重劃的都市計畫是假的都市計畫」，也如同第一段所述，臺灣在都市計畫的程序上，僅有部分都市計畫區要求要做市地重劃與區段徵收，但對於已經發展一段時間的舊聚落或城市而言，貿然套上另一套與既有土地紋理毫不相干的路網架構，其實是脫離現實的作為，導致民眾的土地不復方正，土地使用效率也隨之降低。

針對市區道路路口幾何不佳的問題，臺灣的都市環境面臨了兩大價值觀的取捨，其一是「既有都市道路環境能不能繼續容許汽車本位的交通方式？」；其二則是「地方政府財政能不能繼續容許不符既有土地紋理的公共設施開闢方式？」從現實層面而言，這五十年來地價早已不知翻過多少倍，不僅年輕人在追著房價跑，公部門也在追著地價跑，唯一的共通點就是兩個都追不上，圖上看的到實際用不到。如同監察院新聞稿，如果將國內所有公共設施保留地完成開闢，需要七兆的經費，但各地方政府要如何獲得這一筆龐大的財源？考量通貨膨脹因素，也有可能地方政府永遠無法實現都市計畫完全開闢的一天。

筆者認為，都市計畫圖上的道路都是一切都單純美好的路網，不會把既成巷道納入計畫道路，所以當這些路網與實際環境的既成道路結合之後，反而產生更嚴重的畸形路口，增添路口幾何的複雜性。都市在自然發展的過程中，難免會出現畸形路口，但許多案例則顯明許多畸形路口反而因都市計畫產生，顯現早期都市計畫常常是一種夷平之後的重新設計，而不是承先啟後的繼承更新環境，新舊路網欠缺一體化(Gleichschaltung)管理。所以筆者建議，道路開闢應順應既有土地紋理，以既成道路拓寬取代橫貫性強烈的新闢路網；若要新闢道路，應先針對土地紋理進行改良，避免因道路開闢而出現三角型或梯形的畸形土地。

從較為接地氣的角度而言，民眾買房都會研究建築格局是否方正、交通是否方便、生活機能是否良好、是否有鄰避設施，更甚者還會考慮風水等因素，其中牽涉到的議題包含基地形狀、道路基礎設施及周邊土地使用等。如果一處都市計畫區內的基地方正，代表的即是土地經過合理的分割配置；如果一處都市計畫區不顧既有土地紋理就開闢道路，則格局不方正導致難以配置家具或動線不良，視覺上建築相對於道路是歪斜的，用民間的說法即是風水不佳，背後則有科學上的意義。

如果一座都市要完全採用另一套計畫路網，那整理土地就是每一處都市計畫區應辦理的事項。這時都市土地紋理的改良，遠比新闢公共設施更加重要，因為都市計畫的目標就是要改善國家民族的生存空間(Lebensraum)，其中都市環境窳陋的直接原因就是來自土地問題，例如沒有臨路的袋地、地籍不斷切割產生的畸零地等。而有許多的畸零地也是因為都市計畫產生，因為都市計畫發布實施後，就必須在新的土地使用分區界線上切割，讓不同的土地可以有效因應不同土地使用分區進行開發；甚至早期圖紙保存的過程容易出現圖面變形、圖幅接合不佳及座標轉換等問題，也都是導致地籍雜亂的因素。

如何減緩都市土地使用與道路路網之介面問題？

許多都市計畫的實施結果，反而加重了地籍混亂的問題，甚至導致權屬更加複雜而使日後用地取得更加困難。假如該計畫區本身地籍雜亂，又給地政主管機關一再切割地籍，讓地籍圖更加雜亂，經過數十年轉移買賣後，不同土地的權屬早已複雜不堪更難收回，最後解編時反而產生更多袋地與畸零地。不論是畸零地還是畸形路口的問題，都市計畫主管機關必然要負起責任，因為其未能檢視既有都市紋理、路網結構及土地權屬等問題，在同一節點或相鄰節點上恣意連結，卻又不對非計畫的路徑收斂，導致交通動線看似要滿足機動運具需求，實際上卻又違反機動運具行駛的安全與效率。

而在某些地方，既成巷道的權屬才是公有土地、反而計畫道路的權屬是私人土地，之所以有計畫道路出來，純粹是拜建築線指定所賜。這時不免要反思，都市計畫主管機關大費周章指定公共設施用地，卻又無力徵收或廢除既成巷道，最終花費大量時間金錢都無法達到都市計畫的目標；有更甚者，為都市計畫與既成巷道相鄰且並存，甚至造成路口視距不足、視線不佳或轉彎半徑不良等問題。假如此都市計畫的規劃原意明顯要排除既成巷道，那對於既成巷道的建築線，也應有落日機制而不可無限任其存在，尤其在都市計畫發布實施之後，新建的建築就不能再沿用舊的建築線，否則最後不利於既成巷道的消除，更陷入畸形路口的無限循環。

若要追根究柢而言，我們不妨思考從日本時期實施市街改正，或是從都市計畫法實施到現在數十年間，都市計畫的實施改善了多少問題？居住空間是否獲得改善？交通動線是否安全？然而對於一般民眾而言，都市計畫路網如何規劃都是遙不可及的層面，因為都市發展長達幾百年，人類卻只有居住幾十年，反而是自己的土地會被如何規範，或是道路開闢是否損及建築的議題較被重視。但隨著時間推移，各都市計畫區在短短幾十年間已暴露出未來公共設施完全開闢的機率正逐漸降低，甚至被逐漸解編。

筆者認為，計畫道路的開闢挑戰或許顯現出打造車本都市的不可行，最後的可行解就是提升道路空間使用效率，例如使用公共運輸或小型私人運具，解決既有都市道路環境的侷限性。而臺灣的優秀民族(Die Herrenrasse)似乎早已走在最前面，除了既有的土地混合使用降低日常旅次長度之外，民眾透過機車的使用也多少減緩了各種運具使用占用道路面積的問題，惟公共運輸品質與覆蓋率實為美中不足之處。然而面臨高齡化社會與極端氣候，都市計畫區也有可能面臨人口衰退的趨勢，未來的都市計畫也將再度面對更深層的價值觀取捨，人們終將直接思考都市計畫存在的意義，且讓我們拭目以待。