閒聊：從民營公車場站選址解析土地問題

公車停放需要大面積土地，但在都市環境中成本較高又難以尋求。

前一陣子，三峽北大特區附近的公車場站，因為搬遷後的場站區位受到地方居民反對，最後面臨舊場站土地被收回、新場站無法開闢的困境。在這項爭議之中，因為新設場站位於國小後方，其衍生議題包含場站調度噪音、空氣汙染及學生通學安全等；然而沒有了這座公車場站，鄰近場站也因為容量限制無法支援儲車，最後僅能靠減班解決，受害者一樣是當地居民，一樣是公共運輸與人行道的使用者。

究竟為何一項公共設施，會遭遇如此困境？筆者認為，這是因為客運業者民營化之後，主管機關亦無力提供場站所需土地，既有建成區域又無法直接拆除民房開闢鄰避設施所致。另外，由於公共運輸本身具備公共財與劣等財的經濟特性，客運業者獲利困難，亦沒有能力購置土地，僅能透過租下閒置空地來開闢場站；而閒置空地的選擇，又牽涉到土地供需問題。

種種限制之下，筆者認為在這場公車調度站困境中，最應該負責的單位是新北市交通局。其原因在於，公車路線具備公共性且提供弱勢族群移動的服務，應屬市政業務，故公共運輸處不能儘管理站牌與候車亭，也應提供適當的場站給客運業者營運，做到完全的車路分離，將路線的基礎設施由公部門提供維護，並開放民間經營管理。

民營調度站與主管機關提供之土地有何差異？在都市計畫之中，「土地使用分區」與「公共設施用地」是截然不同的條件，其原因在於土地使用往往都是允許「私人」開發的分區，例如住宅區、商業區或工業區等，只要有錢且符合法規就可以購地開發；公共設施則僅能透過政府機關開闢，例如學校用地、公園用地或道路用地等。講到這邊，應該有人發現土地使用都是「區」、公共設施都是「用地」，因此在都市計畫的架構之下，私人可以開闢或使用的都是分區而非用地。

目前雙北地區的客運業者已經民營化，因此客運業者經營公車路線屬於主管機關特許經營項目；但因為客運業者不屬於公部門，所以場站的選擇往往必須自行購地或租地，這也就變成了場站區位往往不在最佳地點的困境。在都市計畫實務上而言，如果是業者自行購地，還能循個案變更程序處理，使其變更為適當分區；雖然也有可能審議不通過，但至少已有權屬，不用擔心土地被收回，且以多數業者採取組合屋、貨櫃屋的型態亦可規避相關法規。但如果是租地，則僅能維持在原有分區下使用土地，變成實際使用與土地使用分區不符的現象。

這類問題，在民間最具代表性的案例就是違章工廠。地主可能家族世代務農，或是繼承到位於農業區的土地，後代轉而做起工業時就直接在自家土地上興建工廠。雖然已有許多政策輔導這些工廠轉移至工業區，但也可能會因為自身規模或資金不足，甚至既有工業區達到飽和，而無法租到或買到工業區土地。前幾年筆者曾經手營建署城鄉分署的案子，他們想要透過一套方案，讓都市計畫主管機關媒合工業區土地，並活化既有的閒置工業區土地，發現權責多與經濟部重疊，且後續諸多爭議下無疾而終。

公車場站土地的議題，突顯出土地供需不平衡、不合理的問題，企業與民眾無法輕易選擇到適當的土地區位，進行適當的使用。大家都知道最適區位在哪裡，但實際上客運業者沒有辦法取得土地，導致該有公車站的土地閒置，卻又要拿住宅區的土地開闢鄰避設施。更何況，北大特區是重劃區，卻沒有預留土地給主管機關使用；若主管機關已取得土地，民營客運業者再跟主管機關承租即可，等到路權到期嗓喪失之後再由主管機關收回，租給其他業者或是由數家業者共同使用調度站。

針對公有土地取得的議題，市地重劃雖然可以有效改善，並消除畸零土地以改善道路幾何，但若要完整取得大面積公有土地，區段徵收較能有效處理。其優勢在於，區段徵收能夠先行取得重大公共設施土地再進行私有土地的分配，然其成本高於一般徵收且條件複雜，所以通常用於大規模公共設施用地的取得，例如高鐵場站、中央公園或機場等。不過因為北大特區是先有校地，接著就毗鄰地區新訂都市計畫並進行市地重劃，本身已無重大公共設施需求；且轉運站與其他鄰里公共設施相較於整個計畫區而言，其規模實在是微不足道，用區段徵收實在不符比例原則；且因新北市早已將公車路線交由民營客運業者經營，自然也不會積極取得土地。

民眾抗議轉運站公車設施影響通學安全，是因為區位設置問題。但筆者認為，真正的問題乃是人行空間不適當，場站周邊的人行空間，實際上是國內道路的通病，因為不論兩側土地使用為何，皆應有適當的實體設施方能保證行人安全，筆者已經撰寫多篇文章論述。轉運站的設置，只是將劣質人行空間的問題放大，主管機關不可一味將人行空間推給基地留設產生，最終仍應檢討道路設計上的缺失，並改善若是用路人的安全問題。