閒聊：從道路層級問題探討都市街道功能

進出城鎮中心唯一的道路，在道路層級上不一定是主要道路。

都市道路功能層級概述

道路功能層級的概念是都市計畫與交通工程領域的核心知識，它主要是由易行性(Mobility)與可及性(Accessibility)兩種指標組成，依照不同的比例調和成不同道路的功能層級，其對應到旅次的類型即是「穿越性旅次(路過)」與「目的性旅次(進出)」的功能，對應到使用者的類型則是「路過旅客」與「當地居民」的族群。其中，易行性高的道路就代表著旅次較長、車速較高、交叉路口較少、路側活動強度也較低；可及性高的道路就代表著旅次長度較短、車速較低，交叉路口較多、路側活動強度較高，因此高速公路旁邊並不會指定建築線，如此任何建築基地就不可能倚靠高速公路進出。

若讀者具備都市計畫或交通運輸相關的學經歷，一定會接觸到相關知識；如果沒有接觸過，筆者也可以用「血液循環」來闡述最簡單的概念。道路路網常被比喻成血液循環，唯獨缺少了土地使用，因為土地使用才是衍生交通需求的源頭，例如有住家就有出入需求、有學校就有通學需求、有工廠就有通勤與物流需求等；而從血液循環的概念中也能找到答案，例如大動脈除了心臟之外不可能直接連上器官，如同高速公路不能直通家門口一樣。

如同前述在實務上，易行性與可及性的指標對應的族群即是「路過旅客」與「當地居民」的分別，對於舊城區來說，因為進出的道路有限且發展密集，不同族群之間的旅次特性並沒有額外的緩衝空間，進而在政治層面上就生存空間(Lebensraum)產生競合關係，例如站在「路過民眾」的立場當然是道路變寬就能方便開車，但是站在「當地居民」的立場則是道路變寬導致自己持有的土地減少。雖然都市計畫可以透過路網規劃來釐清或新增道路功能層級，但在現實環境中，舊聚落或舊城市以自然產生居多，並非以「適合汽車的都市環境」重新進行路網規劃或整理；再者都市土地本身就具備高價性與權屬固著性，要取得土地打造出一個「理想的功能層級」路網，往往是窒礙難行的硬仗。

都市道路功能層級之法源依據與分類方式

而國內不同的相關法規之中，也有相對應的規範與分類方式，這在生活上算是耳熟能詳的知識，實務上撰寫都市計畫書與交通影響分析也都會接觸到。 通常在撰寫都市計畫書的過程，大多依循「都市計畫書圖製作要點」來區分道路層級；在交通工程上，則有部分專家學者整理出較為細緻的分類方式，但實際上在規模較小的都市甚至街廓尺度較低的環境裡面，階層越來越多的道路功能層級反而不切實際，如果真的要落實階層多樣的功能層級路網，他必須是一種開發密度極低且水平擴張的環境，而這正是只有美國才有的發展模式。對於歐洲、日本及臺灣來說，聚落可能緊鄰高速公路，雖然一樣不可能讓住宅一出來就接上高速公路，但也沒有辦法再去用各種階層的路網去逐步緩衝，下交流道之後往往馬上就會進到都市區域，因此對於地狹人稠的環境，道路功能層級區分固然重要，但必須予以簡化處理。

另外，有部分公路領域的專家偏好採《公路法》的分類方式，依照行政位階區分的道路層級；但除了高快速公路以外，透過行政管理權責指定的公路階層，放在「市區道路」的領域上反而變成模糊且有爭議，並容易在都市發展的過程中逐漸違背其功能特性。此外，因為直轄市升格後即等同於省級，部分省道進入直轄市之後同樣受到行政位階差異導致管理權責不明，或是被其他穿越性功能更強烈的市區道路取代，所以在實務上，由於公路系統與市區道路系統欠缺一體化(Gleichschaltung)的整合，單獨依照行政位階來指認道路層級經常變成一件不切實際的事情。

此外，在發展歷史較久的都市環境裡面，長期的發展過程早已產生一定的土地紋理與權屬，且對於屹立數百年的舊城區，或是歷史悠久的世界之都(Welthauptstad)而言，汽車只不過是交通行為的其中一種方式；甚至站在一座百年古城甚至千年都市(Tausendjähriges Stadt)的尺度來看，汽車只能算是後來且外來的交通模式，這座都市當然就不是為了汽車而產生。

臺中市西屯路即是一個典型案例，它就是早期舊西屯地區(西屯國小附近)發展的主要聯外道路，且在縣市合併前被編為市道6號線，按《市區道路及附屬工程設計標準》之定義應為主要道路，至今日依然肩負著一定的聯外功能。然而，因為早期汽車尚未普及，民眾多以步行、輕便台車及獸力車為主，對於路寬的需求並不大，今日西屯路僅能維持雙向各一車道配置，難以提供汽車發展之下的容量；且全球數十年汽車導向發展的案例也顯示，道路越寬將會引發越多汽車旅次，對於都市發展而言無異是一種軍備競賽與惡性循環。有道是「種瓜得瓜、種豆得豆」，透過道路拓寬來解決塞車問題就如同「鬆開皮帶來預防肥胖」一樣。

尤其，今日坊間在討論都市交通問題的時候，常會出現都市計畫失靈、沒有將道路拓寬等想法。然而除了拓寬道路引發的惡性循環之外，也如同前述，都市土地具備高價性與權屬固著性，道路開闢或拓寬意味著用地取得。站在「路過民眾」的立場當然是道路變寬就能方便開車，但是站在「當地居民」的立場則是道路變寬導致自己持有的土地減少，在已發展地區拓寬道路就意味著高昂的經費與強烈的政治反彈，且即使後來開闢雙向各兩車道的青海路，卻同樣面臨土地取得導致路線過短，更沒有經過舊西屯核心區域，無法完全替代西屯路的旅次。

舊城區交通之特性

然而，都市交通模式早已來到機動運具為主的樣貌，面對舊聚落或舊城市的路網，應如何從中區分道路層級？回到一開始講的內容，市區道路路網不外乎易行性與可及性的組合拳，但在傳統學術上講述的道路層級，其實是一種以汽車為角度的管理方式，規劃者依照汽車的行駛速率與駕駛行為訂定路側環境與路口數量，它跟都市計畫一樣，都是一種對國家民族(Volksgemeinschaft)生活方式的管理甚手段。舉例來說，都市計畫土地使用分區約束了哪些土地可以作何種使用方式、哪些又不行；道路功能層級則約束哪些道路可以開口、哪些又不行。

回過頭來思考，道路功能層級的劃分其實也是一種因應汽車交通加入之後才有的理論，因為對於步行旅次來說，易行性跟可行性的差異與衝突微乎其微，而這也回到了舊城區產生的本質：「道路路的功能就只是移動與進出的服務，汽車只不過是交通行為的其中一種方式。」實際上，道路的功能不只是如何移動，如何進出兩側的土地使用更是重要議題。其中，土地使用衍伸出交通行為不僅僅是車流而已，人流的移動才是土地使用最基本的評估依據，當我們自問「土地的使用者是誰」的時候，可以很輕易回答出「是人」的答案，但這卻是許多交通從業人員容易忽視的重點之一。

若我們參考歐洲舊城區的樣貌，幾乎很難找到交通領域上所述的「理想道路功能層級」樣貌，實際上能做的交通管理措施不外乎徒步區、外環道路、攔截圈及限制出入等，甚至主要火車站也因為屬於「後續產生的交通行為」而建立在城外。其中，外環道路具有吸收穿越旅次的功能，有效區分不同旅次特性，避免穿越旅次直接影響市中心，例如德國紐倫堡即是中央車站位於城外，並透過護城河建立外環道，同時在舊城區限制汽車可行駛的區域，甚至建立立體停車場來吸收外來的目的性旅次。

當然，對於擁有護城河的歐洲舊城區來說，河道本身就是一個現成的外環道空間；但對於沒有護城河的歐洲舊城區而言，它意味著都市的攔截圈必須向外擴大，才能在用地取得挑戰最小的地方開闢外環道路。而用地取得問題往往是佔據工程成本的最大項目，對於地方政府而言是一筆龐大負擔，尤其國內都市計畫早期動輒規劃出從60公尺、80公尺甚至到100公尺寬度的道路，不僅土地取的成本高，甚至淪為車流量極低但不利於行動不便者穿越的蚊子道路，或是出現地方政府無力取得公共設施用地，導致民眾持有土地卻無法建築的問題，使得都市計畫本身淪為一種紙上的幻想。那這些路寬的設定跟配置是基於科學依據？還是景觀設計？還是製圖方便考量？不得而知。

而在早期的都市計畫，路網結構常常是一種夷平之後的重新設計，而不是承先啟後的繼承更新環境；但這些新闢路網與實際環境的既成道路結合之後，反而產生更嚴重的畸形路口。儘管在都市計畫的作業過程中，不外乎對現況與計畫的比較與分析，但看到許多都市計畫區幾乎是毫無顧忌大肆切割土地紋理的作法，仍然是令人瞠目結舌的。當然，當這些道路開闢之後，問題馬上就浮現出來，例如出現三角型或梯形的畸形土地，或是與既成道路交會產生的畸形道路，這對於都市路網結構來說，無疑是不良的影響。

面對此類畸形路口或超巨大路口幾何，最有效的方式就是利用既有的用地空間進行行車空間的配置，例如透過正交化維持既有建築線，其餘空間可作為停車設施、出入口、綠地或行人廣場等，顧及安全效率又美化環境。實務上，臺灣的道路欠缺對於「基礎設施」的配置與設計，用地取得完成後急於鋪上瀝青、畫上標線，導致公共設施散落在路側，甚至欠人行空間與道路附屬設施，導致車流動線混亂，徒增事故風險並降低效率，無疑又是加重既有畸形路口的缺陷。此外，雖然街角基地不宜將開口設在路口物理區內，但因為都市環境的土地分布呈現小單位且密集的態樣，一處大型路口可能難免同時對應到許多基地，故針對「不得已在路口處開口」的街角基地，其出入口也應有限制轉向的設計，盡可能將動線單純化。

舊城區交通模式之改善建議

以筆者自身觀察的角度來看，都市計畫看起來是掌握都市發展方向的手段，但卻又不完全可以掌握到，因為土地始終掌握在民眾手上，假如公共設施用地未能取得開闢，它終究還是既成建物或荒地。換句話來說，都市計畫只是一種紙上規劃與規範制定，真的要落實在現實環境中，就需要拿錢來換，因此對於臺灣地方政府財政最佳的方案，乃是參考歐洲舊城區的作法，從完全「理想化」的區域路網重整(Regional Rerouting)回歸到針對現有既成道路的管理。

基於前述的鋪陳與分析，筆者建議針對舊城區的市區道路層級，最基本可以被區分為三種：生活道路(可為徒步區或允許住戶車輛進出之人車共道)、鄰里道路(目的性旅次較高且有人行道)及主要道路(穿越性旅次較高且有人行道)。當然，若都市腹地龐大可以再進一步細分層級，且同樣層級的道路配置可以再進行細緻化的組合，惟根據「使用者組成」進行易行性與可及性之間的區分，乃不變的核心價值。雖然都市計畫較專注於路網規劃領域，但實際上道路與土地使用的介面，如退縮、截角、基地出入口甚至植栽設計等，即是屬於道路空間配置的範疇，固都市計畫從業人員也應有一定程度的街道設計概念，這反而是國內都市計畫相關科系課程較缺乏的地方。

香港粉專「街道變革」翻譯的英國影片，即是探討道路是否能夠滿足人們的需求。而筆者認為，道路空間的配置應該是從「使用者」的角度思考，尤其是設施供給必須兼顧到所有使用者的基本需求，尤其是最基本的步行需求應被放在優先順位。就像是捷運規劃上，不論是車站運量多少，逃生門的寬度就是一個固定值，而不是因為運量低就完全排除；在道路配置上也是一樣，行人是土地使用必然衍生出的交通模式，所以人行道最小寬度也應該是一個固定值。換句話來反問，假如一戶住在市區的家庭沒有開車需求，車道還是存在的話，那為何所有人都有步行需求，卻沒有人行道？

相較之下，汽車只不過是當代交通行為的其中一種方式，過去人們從步行、騎馬、行駛獸力車到現代的行駛機械動力車輛，未來都市會出現何種新型運具也不得而知，為了當代的某種運輸工具而大肆拆遷建築與徵收土地，不僅是一項耗費地方財政資源的作法，也是欠缺對都市生命週期概念認知的思維。舊城區的道路或許無法容納車輛進出，但它一定是容許行人進出的空間，因為步行旅次自古以來從未消失，步行所需的空間除了因應社會價值觀變遷多了無障礙設計之外，並未因此產生革命性的改變。實際上，車輛的加入才是對都市公共空間的重大挑戰，所以歐洲商用車市場也衍伸出許多靈活的產品，讓公共服務可以真正深入到市中心裡面。

若以都市的生命週期來看，汽車並不是永久的交通模式，它有可能因應時代的演變或需求的減少，被其他新的運輸方式取代，例如因應疫情產生的自行車道、國際無車日的區域性交通管制等。另外，因為都市環境中有更多人車界面的轉換過程，相較於郊區一輛汽車到底的旅次，在都市環境中可能會面臨多種運具之間的轉換，未來全球市區道路趨勢，將有可能呈現微型、共享空間且多元性配置的樣貌。唯一不變的趨勢，就是人們將思考如何降低運具的體積，以解決停車問題並提升道路空間使用效率。