閒聊：重大交通建設的政策分析

像這種長隧道開闢計畫，同樣也是需要長期的溝通方能完成。

前一陣子傳出高鐵宜蘭站要設在四城，引起鐵道界一陣討論，因為在一般民眾預期的情況下，大多是宜蘭與羅東之間的選擇，或是折衷選擇縣政中心，選擇四城已偏離宜蘭兩座大城，其服務範圍及效益也是最低的。當然，也有人認為四城位在宜蘭與礁溪之間，具備觀光發展潛力，並依此主張設在四城是個合理選項。

資訊不透明

這篇文章作為筆者碩士論文對「公共運輸政策」議題的延續，關注於重大交通建設如何影響地方發展，除了說明公共政策上的資訊不透明與民意處理之外，也以筆者的專業闡述土地取得與目標客群建立的議題。

筆者過去曾接觸過北宜高鐵的案子，關於宜蘭高鐵站選址已有眾多評估項目，但交通政策的決策不像都市計畫這麼透明，所以後續政策如何轉彎便無從得知。假如讀者認為都市計畫不夠透明，那筆者以現任從業人員的身分能夠解釋，為何都市計畫比交通政策透明太多了。

首先，都市計畫的審議過程分為好幾個層級，其中直轄市、省轄市分為市都委會跟內政部都委會兩級；縣則分為鄉鎮市都委會、縣都委會及內政部都委會三級。地方的鄉鎮市都委會主委通常是鄉長，其他委員除了專家之外，還會請村里長擔任，這算是一種代議民主。另外，在都市計畫過程中，民眾也能夠透過書面表達意見或找村里長陳情以維護自己的權益，即使在過去的戒嚴時期，還是能在都市計畫書看到民眾表達意見的過程，雖然參與者少，但一樣有管道可以溝通。

相比之下，重大交通建設就沒有這麼多把關過程，即使有公聽會，但因為沒有來自於地方到中央的逐層審議機制，所以缺乏來自地方人士的制衡力量，這也是筆者對於交通政策較不習慣的地方。大抵來說，宜蘭高鐵站的選址分為幾個流派：南北之爭、城鄉之爭、中央地方之爭，很明顯這次選四城就是一種中央地方之爭。

所謂南北之爭，就是蘭陽溪以北的宜蘭跟蘭陽溪以南的羅東；城鄉之爭，就是宜蘭羅東等城市跟四成與縣政中心等市郊；中央地方之爭，則是地方期望的縣政中心與中央不知為何相中的四城。

筆者非常好奇，在綜合規劃期末報告書內，四城早已是第一剔除選項，何以敗部復活？某些網路上的言論可能會趨於陰謀論或政治操作導向，網路上還有新聞描述得非常精彩，但筆者的專長是討論工程，所以即使真的有政治意涵在裡面，也不會特別去介紹這一塊。

土地取得成本

根據李克聰老師的投書揭露，鐵道局的簡報認為四城的建設成本最低，而且不用牽扯到鐵路高架化的介面轉換問題，還有廣大腹地可以進行聯外道路改善與整體開發(區段徵收)。筆者在之前的文章就有介紹過如何處理鐵路高架化與高鐵工程的轉換問題，但以工程上來講，自然是後續處理措施越少越好。

以四城站來講，沒有鐵路高架化期程的限制，就能降低後續的轉換過程。而周邊腹地正是前述城鄉之爭的重點，因為若都市發展已經完成，拓寬道路或新設公共設施極為困難，甚至在高鐵通車的初期容易衍生更多問題，所以除非原本的鐵路場占有預留空間，不然光以佔地廣大的高鐵站來說，選在市郊處不僅有其必要性，開發期程也較能掌握。

都市計畫地區的整體開發手段，大致上包含市地重劃、區段徵收與都市更新，大尺度開發都以前兩者為主，選擇何種方式端視公共設施開闢類型而定，網路上也有一些懶人包說明。市地重畫僅就某一地區民眾的土地劃分整齊並統一規劃道路等系統性公共設施；區段徵收與市地重劃類似，但其主要目的是開闢大型公共設施，所以會先撥出完整土地給目標公共設施，再將其餘私有土地重新分配。

有讀者會問，四城地區是鄉下，是不是應該用非都市計畫地區的農地重劃？由於高鐵站為重大公共建設，必然會制定都市計畫層級的特定區計畫，如此便屬於都市計畫地區，如高鐵雲林站、彰化站等。而高鐵站區廣大，需要完整的系統性公共設施輔助且需要重整土地紋理，避免零碎土地影響用地取得、使用效率與市容景觀，故採區段徵收較為適當。

在宜蘭及羅東等車站，因為周邊土地早已開發，故只能依循一般徵收處理，只徵收「車站所需土地」而非「站區整體開發」。羅東後站地區雖然已經完成市地重劃，但其公有土地數量不足以應對高鐵站開發之需求，未來勢必要朝向徵收土地的方向進行。羅東站方案被剔除的主因，除了路線較長之外，也因為重劃過後又靠近火車站的土地自然地價較高，所以若要在羅東後站開闢高鐵站，土地取得成本當然居高不下，尤其是來自「非金錢利益」的反對力量。

目標客群建立

在計畫本質上，北宜直鐵是要改善既有鐵路的旅行時間，選擇高鐵或是臺鐵就牽涉到總體時間的考量。由於宜蘭人的離鄉工作就學的地區不只是北北基地區，還包括了西部各縣市，因此高鐵延伸對於一部分宜蘭人而言，無疑是降低了返鄉的所需時間，也減少了轉車的路途；至於對多數宜蘭人來說何種方案較佳，還是要做過深入的調查訪問才能得知，而不是某個立委或團體說宜蘭人要什麼或不要什麼就能代表。

再論及整個計畫的選項，四項車站位置選擇方案都是建立在「高鐵方案」的前提之下，但別忘了高鐵方案只是北宜直鐵的一個選項。若真要節省土地成本與建設成本，傳統鐵路新線當然是最佳選項，且服務範圍最廣，目前網路上也有業界同好針對北宜直鐵分析各方案的優劣。

即使工程上應選擇成本較低的方案，但從近幾年的政策走向看來，似乎決策方向都偏向高鐵。筆者認為高鐵之所以被看重，除了來自於它的穩定性與乘車品質之外，串聯西部其他城市也較為快速，能夠將宜蘭也納入一日生活圈的一環。這樣的特性，絕對是臺鐵無法替代的優勢，因此也可以預見未來宜蘭人的城際旅次將會有所轉移，甚至讓臺北市的部分客運轉運站逐漸式微。

民意處理

重大公共建設是一項持續數十年甚至數百年的大業，且影響無數利害關係人，因此借用李克聰老師文章的結論來講：「評估過程應客觀公正盡量納入相關地方政府、民意代表及具代表性的民間社團的意見，並召開適當的公聽會或說明會，溝通協調說明以盡量尋求共識支持。」

也就是說，設站位址當然是要考慮地方民眾的意見，而不是由交通部說了算。由於決策者的觀點有限，不一定會依照當地民眾的角度思考，彼此之間就有所隔閡；而因為過去政府制定政策都是「把你們當人看、好好教育你」的由上至下手段，放在今日民意覺醒的社會氛圍下，顯得格格不入。

今日資訊來源已經非常豐富，民眾的認知也不若以往單純，因此政策制定應該以參與代替宣導的方式。單向說明不足以服人，雙向溝通才能獲得支持與理解，故在理想的狀態下，政策制定仍應納入透明的審議機制，並召集各方意見代表會談，讓彼此的話語都具備均等的聲量。